非技術成本高企是制約新能源平價上網的關鍵因素

不可否認的是，相對于歷史悠久、技術成熟、商業模式完善的燃煤發電，風電、光伏、光熱、生物質發電等新能源的發展還遠遠不成熟，仍屬于“幼稚性行業”，技術成本是新能源電力度電成本較高的重要原因。

但更為重要的是，土地、稅收等非技術因素是當前導致新能源電力成本高企、難以在發電側平價上網的關鍵因素。以光伏發電為例，2016年我國光伏平均度電成本約為0.596元/千瓦時，其中，土地成本約0.3元/千瓦時，非技術成本占比超過了50%。

土地成本居高已經成為困擾新能源電力平價上網的攔路虎，根據國家能源十三五規劃，風電、光伏開始向消納能力較強的中東部轉移，而中東部人口集中，土地資源相對稀缺，用地難、用地成本高的問題將更加凸顯。

差別化用地政策落實層度不一。2015年，國土資源部下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(國土資規〔2015〕5號)，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業態發展。光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。但是，在項目的實際開發過程中，大多數地區對占用未利用地、農用地的光伏、風電項目辦理轉建設用地手續，大幅提高了新能源的建設成本。以20MW的光伏電站為例，工業用地出讓按最低價標準約為4萬元/畝，光新增的土地成本就要超過2000萬，如果在建設用地費用高的地區成本更高。

對土地的界定標準不同，也給光伏、風電等新能源發電項目帶來困擾。土地資源涉及國土、地質、水利、氣象、林業、旅游、交通、軍事等眾多部門，從土地規劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農田保護區、風景旅游用地區、生態環境安全控制區、重點森林保護區、自然與文化遺產保護區等特殊區域。新能源電力項目需要向各部門溝通確認土地性質，還要從規劃、用途管制角度進行多次確認，使得項目投資開發周期延長，對于地類的界定標準不統一，更增加了項目開發的不確定性。

光伏、風電等項目開發還面臨稅收等不確定因素的影響。根據《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調整空間。而根據《城鎮土地使用稅暫行條例》的規定，城鎮土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5-30元，中等城市1.2-24元，小城市0.9-18元，縣城、建制鎮、工礦區0.6-12元，調整空間達到了20倍。由于地區間稅收執行標準不統一，相關部門自由裁量權較大，造成新能源電力項目難以把控投資風險。