二是部門權責不清，“領頭人”不明確。專家認為，目前既有建筑節能改造缺乏一個高效的運行機制，行政體系責權不明，劃分不清，溝通不暢，行政效率較低。

　　節能改造涉及業主、企業、政府三個方面，僅政府部門就包括建設、規劃、環保、財政、市政等多個部門。貴州、安徽等地為了節約利用資源，采取將節能改造與老城區改造、危房改造等項目結合起來做。

　　記者采訪發現，目前各地住建部門基本上都設有類似“墻改辦”“節能與科技”的相關處室對建筑節能改造進行管理。但因為人力缺乏、“級別”不夠，難以很好發揮統籌管理的作用。

　　“從前期的建筑能耗測量到項目招投標、到具體施工，再到后期的運行維護都需要人管理，移動外墻面上的一根電話線可能就需要跟幾個部門打招呼，協調起來很難。”西部某住建部門工作人員說。

　　三是綜合改造率低，亟待系統化。根據住建部辦公廳2012年1月印發的《既有建筑節能改造指南》，既有建筑節能改造的主要內容有：外墻、屋面、外門窗等維護結構的保溫改造；采暖系統分戶供熱計量及分室溫度調控的改造；熱源(鍋爐房或熱力站)和供熱管網的節能改造；涉及建筑物修繕、功能改善和采用可再生能源的綜合節能改造等四項。

　　記者調研發現，無論北方和南方，已完成的既改項目仍然存在改造“碎片化”，綜合改造率低。北方采暖區主要著力于室內供熱系統計量及溫度調控改造，南方夏熱冬冷的改造大部分仍然停留在簡單的“穿外套”階段。

　　河北省住建廳科技處處長程才實告訴記者，河北省2012年和2013年完成綜合改造的項目只占當年改造總面積的22%左右。“由于綜合改造比例低，既改完成后未能同步實現熱計量收費，影響了節能改造效果，有的甚至造成計量設備閑置和損壞。”

　　安徽省墻辦主任楊全城認為，單純的“穿外套”也有很大的局限性：一是風險大，涂層易燃，且容易脫離；二是形成的外保溫只能達到大約20年的有效期，之后效果會下降。