回望2017中國探礦者年會，“低調務實”應該是參會人共有的感觸。

會議首次專門設立了“礦業政策研討”板塊，就礦業權所涉及的最新相關政策法規以及如何保護探礦者的合法權益做了詳盡的解答，論題也因精準觸及“探礦者”久藏未吐的心聲、久思不解的疑惑而倍受贊譽。

比如，如果你有礦權被告知劃進了自然保護區內，該如何最大限度保護自己的合法權益？只要你來了，認真聽了，就會了然于胸。

問題的提出

自然保護區，是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水域或海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域。

早1956年，全國人民代表大會通過一項提案，提出了建立自然保護區的問題。那大概是新中國成立以來首次從立法高度提出建立自然保護區。

20世紀70年代末、80年代初至今，中國自然保護事業發展迅速。到2006年底，已建立包括國家級和地方各級的自然保護區共2349處，面積約占國土面積的15%。其中30處國家級自然保護區已被聯合國教科文組織的“人與生物圈計劃”列為國際生物圈保護區。

自然保護區是生物多樣性保護的核心區域，也是我國推進生態文明的重要載體。

隨著綠色發展理念的深入貫徹，近年來，國家出臺政策禁止在自然保護區新設商業探礦權、采礦權。很多資源環境大省都將加強涉及自然保護區的礦業權管理、依法退出保護區內礦業權提上了重要議事日程。青海、湖北、陜西、廣西等省區率先對自然保護區內已有探礦權開展了清理工作。相關統計數據顯示，青海兩年共清退祁連山自然保護區20個探礦權；廣西的78個自然保護區內礦權將逐步依法退出；寧夏14個自然保護區內今后不新設采礦權；重慶自然保護區退出42宗礦業權。

事實上，早在2011年發布的《找礦突破戰略行動綱要(2011-2020年)》中就有明確規定，要嚴格執行國家生態環境保護規定，礦產資源勘查活動涉及自然保護區、重點國有林區和西部省(區、市)直管國有林區的，禁止社會資金進行商業性勘查。

如今，越來越多的企業正逐漸意識到，在實現礦產資源勘查開發與生態保護雙贏的路上，也只有最大限度地減輕礦產勘查開發過程中對生態環境的影響，實現礦產資源勘查開發對生態環境擾動的可控制、可恢復、可接受，才能真正實現促進生態環境根本好轉的大目標。

透支的資源環境

2017年1月21日，中央電視臺《焦點訪談》欄目播出的“祁連山：誰在制造生態傷疤？”，讓自然保護區內的礦業權處置問題重歸視野，并推動相關部門對其他區域同類問題的關注和尋解。

祁連山生態保護區，于資源來說，是一個重要的地方；而于生態來說，卻是一個敏感的名字。

這里，資源開發與生態保護經年博弈，也因此成為近年中國在生態文明建設加緊推進的大背景下資源經濟被迫轉型的最具典型意義的地區。

2014年8月，青海木里煤田露天開采破壞草原，被媒體曝光。習近平總書記針對祁連山環境保護和青海木里礦區煤田開采等問題，就生態保護作出重要指示。2015年9月28日，針對祁連山國家級自然保護區存在的生態環境問題，環保部和國家林業局對張掖市人民政府、甘肅省林業廳和甘肅祁連山國家級自然保護區管理局主要負責同志進行了約談。2016年，習近平總書記在《關于青海省祁連山自然保護區和木里礦區生態環境綜合整治情況的調研報告》上做重要批示。2017年4月，中央第七環境保護督察組向甘肅省反饋督察情況。2017年6月，對甘肅祁連山環境污染進行問責。

從某種意義上說，對于祁連山資源開發與生態保護之間糾葛的處置方式與力度，更代表了自然保護區內礦權的未來之路。

2016年1月，國家環境保護部還就內蒙古錫林郭勒草原、河南小秦嶺、寧夏賀蘭山、山東長島、廣東丹霞山等5個國家級自然保護區的生態環境問題約談了5個國家級自然保護區相關負責人。

“讓透支的資源環境休養生息”，這是今年2月7日中辦國辦印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》傳遞出的強烈訊息。國家環境保護部在例行新聞發布會上也透漏， “十三五”期間，將深入推進自然生態保護工作，以改善環境質量為核心，以保障和維護生態功能為主線，劃定生態保護紅線并建立嚴格管控制度。

生態保護的“緊箍咒”只會越來越緊。

能否“雙贏”

2015年5月19日，國家發改委、財政部、國土資源部等十部門聯合發布的《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》 規定，自然保護區屬于禁止開發區域，嚴禁在自然保護區內開展不符合功能定位的開發建設活動。地方各有關部門要嚴格執行《自然保護區條例》等相關法律法規，禁止在自然保護區核心區、緩沖區開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施，并明確對自然保護區內已設置的商業探礦權、采礦權和取水權，要限期退出；對自然保護區設立之前已存在的，以及自然保護區設立之后各項手續完備且已征得保護區主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案。

然而，處理歷史遺留問題的難度遠遠多于解決現實困境。由于保護區與礦業權設立時間先后不一，很多自然保護區內礦山探采許可證的取得時間大多早于自然保護區設立時間，并且保護區邊界模糊，環境管理混亂，導致礦業權退出難度很大。

在“必須退”的政策背景下，如何依法逐步退出自然保護區內原有的探礦權、采礦權，如何完善制度、規范開發、加快治理，促進礦業與自然保護區生態環境的可持續發展，已經成為當前面臨的嚴峻課題。

就此，中國政法大學國土資源法律研究中心研究員、國土資源部不動產登記中心法律顧問吳永高表示，要認真核查相關礦權所在地是不是自然保護區，自然保護區的邊界是否模糊不清。他所提供的資料顯示，祁連山保護范圍多次調整。1987年，甘肅省設立祁連山自然保護區，面積176萬余公頃；次年5月，國務院批復建立甘肅祁連山國家級自然保護區，但未公布保護區范圍界限。2014年10月，國家環保部發布甘肅祁連山國家級自然保護區范圍和功能區劃，隨后實地立標。2016年9月，根據上述文件，甘肅省修訂《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》，確認保護區范圍和功能區面積等。30年來，保護區甘肅段范圍面積多次調整，功能區劃一度模糊不清，有名無實，實地勘界霧里看花。其次，要核準礦權所在地是在核心區還是緩沖區，保護區內功能分區有沒有劃定。他表示，根據《自然保護區條例》，試驗區可以有符合條件的建設項目。即便是在自然保護區核心區和緩沖區，也可以在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下依法退出。

根據國家自然保護區管理條例，自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區指的是保護區內保存完好的、天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，禁止任何單位和個人進入。核心區外圍劃定一定面積的緩沖區，允許進入科研觀測。實驗區可以開展一些科學實驗、教學實習等活動。

對此，吳永高強調，不是保護區內的所有礦權項目必須退出。針對不同的礦業權類型，有相應的分類處置辦法。沒有完成出讓或者辦理登記的礦業權，不再出讓礦業權或辦理登記手續；礦業權到期的，不再辦理延續登記，辦理注銷手續；在非核心區和功能區，在遵守《國家級自然保護區調整管理規定》、保證自然保護區劃定的合理性前提下，衡量比對資源開發與環境保護的得失總量，兩害相權取其輕，通過調整自然保護區范圍和功能區劃，釋放一部分區域，使礦業權“合法”化。而針對保護區內合法的探礦權和采礦權，分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區核心區和緩沖區。要防止政策層層加碼。

而談到補償依據，吳永高認為，無論是保護區成立之前設立的礦業權，還是保護區成立之后，礦業權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規規定的“行政信賴保護權益”。而《行政許可法》第八條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。

但需要格外注意的是，在保護區成立之前依法取得的采礦行政許可權利應當受到保護，但保護絕不是繼續行使礦業權；對于合法取得的礦業權，即使受到改變或者限制乃至取消，都應當受到法律合理保護。所以，對在自然保護區核心區、緩沖區取得的礦業權，不論是否建成生產設施，是否具備法定許可手續，都應當無條件立即關停、拆除，恢復生態面貌；對合法取得的，依法變更或者撤回行政許可，造成被許可人財產損失的，行政機關應當依法給予補償;或者由被許可人提出申請，變更行政許可事項。

“在我國，一般采用適當補償的原則進行補償。范圍包括：繳納的價款和使用費，剩余年限或者剩余儲量對應的價款，探礦投入或者礦山開采基建投入，合理投入、經過審計折舊補償。也會根據情況對礦業權人預期收益進行適當補償。”他特別提醒相關的礦業權所有人，要堅持必要的權益維護，根據不同情況通過協商、復議、行政訴訟等方式解決。尤其要防止相關部門為了逃避補償責任，有意找各種理由將合法的生產經營活動認定為“違法”的現象。而政府及環保部門需注重公共利益與私人利益的平衡，不能只考慮環境保護的需要，忽視合法經營者的信賴利益。

針對目前我國尚沒有制定系統完善的礦業權退出“路線圖”的情況，有觀點提議，可采取基層實踐與頂層設計相結合的方法，由省級改革設計機構授權地市級改革設計機構，根據不同礦種、勘查階段或礦權剩余年限等因素，探索礦業權退出的價值評估、補償資金籌措、具體退出程序等。而在探索退出路徑的過程中，需要發展改革、財政、國土資源、環境保護、林業各部門的團結協作，通過加強溝通和協調，使制度設計更接地氣、更有操作性。

礦業權退出有其復雜性、艱巨性，更需要相關部門從大處著眼，周密謀劃，用更大的智慧和擔當破解難題，保障和維護好國家生態安全的底線和生命線。